นโยบายเศรษฐกิจ “ติดหนี้” เมื่อรัฐบาลก้าวไม่พ้นประชานิยม

รัฐบาลภายใต้แกนนำของพรรคเพื่อไทย เตรียมผลักดันมาตรการระยะสั้นเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยให้เหตุผลว่าเศรษฐกิจไทยยังไม่พ้นวิกฤต ซึ่งบางมาตรการเพิ่มเติมจากที่เคยดำเนินมาแล้ว แต่บางมาตรการเป็นเรื่องใหม่และยังไม่มีรายละเอียดออกมา แต่ทุกมาตรการล้วนใช้งบประมาณจำนวนมาก ท่ามกลางกังวลจะกระทบการเงินการคลังของประเทศ

การจัดตั้งรัฐบาลภายใต้การนำของพรรคเพื่อไทย แม้จะประสบความสำเร็จเพื่อ “สลายขั้วความขัดแย้ง” ในเชิงสัญลักษณ์ แต่ก็นับได้ว่าเป็นความพ่ายแพ้ครั้งแรกของพรรคเพื่อไทย และอาจกล่าวได้ว่าเป็นความพ่ายแพ้ครั้งแรกของพรรคการเมืองที่มีแนวนโยบายแบบประชานิยมสืบทอดกันมายาวนาน และจากสถานการณ์การณ์เมืองเรื่องการจัดตั้งรัฐบาล ทำให้พรรคเพื่อไทยจำต้องเร่งผลักดันนโยบายแบบประชานิยมให้เร็วที่สุด

นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี แถลงนโยบายคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 11 ก.ย.2566 ได้ชี้ให้เห็นว่าทำไมรัฐบาลต้องเร่งดำเนินนโยบายในลักษณะประชานิยมเหมือนในอดีต (แต่นายกรัฐมนตรีมองว่านโยบายของรัฐบาลไม่ใช่ประชานิยม)

นายกรัฐมนตรี ระบุว่า “วันนี้ ประเทศไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายที่สำคัญทั้งในเชิงเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองภายในประเทศ ซึ่งถูกซ้ำเติมจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) ที่ทำให้กลายเป็นภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจเป็นวงกว้างที่แม้แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันยังไม่ฟื้นตัวเต็มที่และยังไม่สามารถแก้ไขเยียวยาได้อย่างเป็นรูปธรรม ขณะที่ปัญหาสังคมและการเมืองยังคงยืดเยื้อ ฝังรากลึก และยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างเป็นระบบและมีประสิทธิภาพ”

ดังนั้น รัฐบาลมีกรอบนโยบายในการบริหารและพัฒนาประเทศตามกรอบความเร่งด่วน คือ

กรอบระยะสั้น รัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องกระตุ้นการใช้จ่าย จุดประกายให้เครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจกลับมาเติบโตอีกครั้ง ประกอบกับการเร่งแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าของประชาชนอย่างเร่งด่วนและรวดเร็ว

กรอบระยะกลางและระยะยาว รัฐบาลจะเสริมขีดความสามารถให้กับประชาชน ผ่านการสร้างรายได้ ลดรายจ่าย สร้างโอกาส ลดความเหลื่อมล้ำ และสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นให้กับประชาชนทุกคน

นโยบายเศรษฐกิจรัฐบาลเศรษฐา

ลักษณะสำคัญของนโยบายประชานิยม คือ มีการผลักดันออกมา “เร็ว” และ ใช้งบประมาณค่อนข้างมาก เนื่องจากต้องทำอย่าง “ทั่วถึง”

นายกรัฐมนตรีย้ำนโยบายสำคัญในช่วงที่มีการหาเสียงเลือกตั้ง โดยนโยบายประชานิยมแบบเดิม คือ การพักหนี้ทั้งดอกเบี้ยและเงินต้นให้กับเกษตรกร แต่ในครั้งนี้รวมถึงธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs)

นอกจากนี้ มีการปรับปรุงนโยบายประชานิยมแบบ “อัดฉีดโดยตรง” ผ่านนโยบายการเติมเงิน 10,000 บาท ผ่านเป๋าตังดิจิทัล ซึ่งคาดว่าจะใช้เงินจำนวนมาก

หากติดตามนโยบายของรัฐบาลที่เร่งผลักดันออกในระยะสั้น จะมุ่งเน้นไปที่กระตุ้น “การบริโภค” หรือ “กำลังซื้อ” ภายในประเทศเป็นสำคัญ

ประมาณการสถานะการคลัง ระยะปานกลาง

ธปท.ห่วงกระทบเสถียรภาพ

แม้ว่าภาคธุรกิจบางส่วนจะสนับสนุนมาตรการกระตุ้นกำลังซื้อ แต่หน่วยงานที่ “เห็นต่าง” ในนโยบายสำคัญของรัฐบาลคือ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)

นายเศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ ผู้ว่าการ ธปท. แสดงความเห็นภายหลังจากหารือกับนายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี โดยมองเห็นต่างว่าปัญหาที่สำคัญมากกว่า “กระตุ้นกำลังซื้อ” คือ “กระตุ้นการลงทุน”

“สิ่งที่ขาดอาจจะไม่ใช่เรื่องการบริโภค แต่เป็นเรื่องการลงทุนมากกว่า การทำนโยบายต่าง ๆ ควรต้องเป็นเฉพาะกลุ่ม ซึ่งจะประหยัดงบประมาณได้มากกว่า เพราะไม่ใช่ทุกคนที่จะต้องการเงินหมื่นบาท นี่คือที่เราคุยกับรัฐบาลไป รวมทั้งที่การทำนโยบาย ต้องฉายภาพระยะปานกลางให้ชัด เช่น ภาพรวมรายจ่าย หนี้ การขาดดุล ซึ่งจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นเรื่องวินัยการคลัง”

ข้อมูลหนี้สาธารณคงค้าง

นายเศรษฐพุฒิ ยังคัดค้านรูปแบบการทำนโยบายเติมเงิน ในรูปแบบสินทรัพย์ดิจิทัล หรือ บล็อกเชน โดยอ้างว่าจะกระทบเสถียรภาพ ซึ่งเป็นสินทรัพย์ที่ ธปท.ไม่สนับสนุนอยู่แล้ว รวมทั้งยังไม่เห็นด้วยกับมาตรการพักชำระหนี้ให้กับเกษตรกรแบบ “ทั่วถึง” แต่เสนอให้ความช่วยเหลือเฉพาะกลุ่ม

รัฐบาลย้ำรักษาวินัยการคลังของประเทศ

งานแรกที่นายกรัฐมนตรีต้องรีบทำเป็นการด่วนก็คือ “งบประมาณ” และย้ำว่ารัฐบาลจะรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศอย่างเคร่งครัด

การประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 18 ก.ย. ได้อนุมัติตามที่สำนักงบประมาณ ปรับกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2567 โดยงบรายจ่ายรวม 3.48 ล้านล้านบาท ปรับเพิ่มขึ้น 1.3 แสนล้านบาท จากกรอบวงเงินงบประมาณเดิมที่ 3.35 ล้านล้านบาทในสมัยรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่เคยอนุมัติกรอบงบประมาณเอาไว้

วงเงินงบประมาณที่ปรับเพิ่มขึ้นมา เพราะคาดว่ารายได้จะเพิ่มขึ้น 30,000 ล้านบาท จะนำไปจ่ายภาระเงินกู้เพิ่มขึ้นตามแนวโน้มอัตราดอกเบี้ยขยับขึ้น และขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นอีก 100,000 ล้านบาท เพื่อรองรับการดำเนินการตามนโยบายสำคัญของรัฐบาล และเพื่อรักษาสัดส่วนทางการคลังตามกรอบวินัยการเงินการคลัง

การขาดดุลงบประมาณ หรือ กู้เงินมาใช้จ่าย ไม่ใช่เรื่องผิดปกติ หากประเทศมีฐานะการคลังที่ยังไม่อยู่ในระดับที่น่าเป็นห่วง แต่กรณีของประเทศไทย ได้มีการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลมานานกว่า 10 ปีติดต่อกัน ทำให้หนี้สาธารณะในรูปของ “ตัวเงิน”ขยับขึ้นต่อเนื่อง โดยเฉพาะในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่รัฐบาลกู้เงินมาใช้จ่ายจำนวนมหาศาล จนรัฐบาลต้องแก้กฎหมายขยายเพดานหนี้ จาก 60% ของจีดีพี เป็นไม่เกิน 70% ของจีดีพี

หนี้สาธารณะคงค้าง ปีงบประมาณ 2541 ถึงปัจจุบัน

สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี นับเป็นตัวเลขสำคัญที่ชี้ให้เห็นถึงสถานะการเงินการคลังของประเทศ รัฐบาลในอดีตพยายามรักษาสัดส่วนไว้ไม่ให้เกิน 60% ของจีดีพีมายาวนาน ก่อนที่จะขยายเพดานใหม่เป็น 70% ในสมัย พล.อ.ประยุทธ์ ที่ต้องกู้เงินครั้งใหญ่มาใช้ฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด-19

ตามการประมาณการฐานะการคลังของประเทศ สำนักงบประมาณคาดว่าหนี้สาธารณะคงค้างต่อจีดีพี ในงบประมาณปี 2567 จะอยู่ที่ 64% จากนั้นจะค่อย ๆ เพิ่มขึ้นจนถึงปี 2570 จะอยู่ที่ 64.81% แต่หากคิดเป็นตัวเงินจากเพิ่มกว่า 2 ล้านล้านบาท จาก 12.09 ล้านล้านบาทในปี 2567 เป็น 14.36 ล้านล้านบาทในปี 2570

ห่วงกระทบวินัยการเงินการคลัง

ทุกนโยบายของรัฐบาลในอดีตที่มีการอัดฉีดในระยะสั้นและใช้เงินจำนวนมาก มักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นนโยบายที่ไม่ได้ผลมากนัก แต่ในทางตรงกันข้ามอาจสร้างผลกระทบในระยะยาว จนสร้างปัญหาความเชื่อมั่นให้กับการคลังของประเทศ
แต่นายกรัฐมนตรีระบุว่าแม้จะเพิ่มขาดดุลงบประมาณอีก 1 แสนล้านบาท แต่รัฐบาลยังคงรักษาวินัยทางการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด

ความเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ต่อการดำเนินนโยบายของรัฐบาลแทบไม่ต่างกันมากนัก ยกตัวอย่างเช่น นายพิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร (KKP) โพสต์เฟซบุ๊ก “Pipat Luengnaruemitchai” ในหัวข้อ “วินัยการคลัง” เมื่อรัฐบาลเสพติดการขาดดุล

นายพิพัฒน์ ระบุว่ารัฐบาลได้อนุมัติกรอบการคลังระยะปานกลาง ที่ควรจะเป็นกรอบการดำเนินงานของรัฐบาล และบอกกับนักลงทุนว่ารัฐบาลมีแผนในการจัดการการเงินอย่างไรในอนาคต โดยมีข้อน่าสนใจสามเรื่อง

ประการแรก การปรับเพิ่มการขาดดุลงบประมาณปีหน้าเพิ่มขึ้นจาก 5.93 แสนล้าน เป็น 6.93 แสนล้าน เพิ่มงบประมาณขึ้น 1.3 แสนล้าน และเพิ่มประมาณการรายได้ แต่ไม่แน่ใจว่าเป็นการสร้างช่องว่างเพื่อใส่มาตรการแจกเงิน 5.6 แสนล้าน ซึ่งการขาดดุลก็เกือบเต็มเพดานตามกรอบพระราชบัญญัติหนี้สาธารณะ หรือไม่?

ถ้าใช่ ก็มีข้อสงสัยอยู่ว่ารัฐบาลจะหาเงินจากไหนมาชดเชยมาตรการที่เหลืออีก 4.3 แสนล้าน เข้าใจว่าจะให้ธนาคารของรัฐออกไปก่อนและตั้งงบประมาณชดเชยทีหลัง แต่ก็ถูกจำกัดด้วยกรอบมาตรา 28 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ ที่อาจจะต้องยกขึ้น แต่อาจจะยกขึ้นได้ไม่มากนัก

ประเด็นที่สอง การปรับกรอบการขาดดุลงบประมาณในอนาคตขึ้นทั้งแผง จากเดิมที่คาดว่าจะค่อย ๆ ปรับการขาดดุลงบประมาณลดลง และจะพยายามทำงบประมาณ “สมดุล” ในระยะยาว ซึ่งแผนดังกล่าวก็ “ใส่ลิ้นชัก” ไปก่อน
ประการที่สาม รัฐบาลคาดว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นไปแถว ๆ 65% ของจีดีพีจากเดิมประมาณ 61% และไม่ลดลงตามที่คาดไว้ก่อนหน้านี้ และไปใกล้เพดานระดับ 70% ของจีดีพี ซึ่งจะทำให้กันชน(buffer)ทางการคลังเพื่อรองรับวิกฤติในอนาคตมีน้อยลง

นายพิพัฒน์ ย้ำว่าการแจกเงินโดยไม่กระทบวินัยการคลัง ไม่เป็นภาระงบประมาณนั้นเป็นไปไม่ได้เลย และผลที่สุดแล้วจะกระทบต่อความมั่นใจของนักลงทุน และบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถืออาจจะปรับมุมมองต่อประเทศไทย

อันดับความน่าเชื่อถือขึ้นกับหนี้รัฐบาลและฐานะการคลัง

บริษัท Fitch Ratings (Fitch) ประกาศเมื่อเดือน ก.ค.ที่ผ่านมา คงอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทย (Sovereign Credit Rating) ที่ BBB+ และคงมุมมองความน่าเชื่อถือของประเทศไทยอยู่ในระดับมีเสถียรภาพ (Stable Outlook) ซึ่งแสดงให้เห็นว่ายังมองสถานะประเทศไทยแบบกลาง ๆ

ภายในปี 2567 คาดว่า สัดส่วนหนี้ภาครัฐบาลต่อ GDP (General Government Debt to GDP) จะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 55.9 แต่ยังคงอยู่ในระดับเดียวกับกลุ่มประเทศที่มีอันดับความน่าเชื่อถือระดับเดียวกัน (BBB Peers)

Fitch ระบุว่าภาระหนี้ของรัฐบาลและฐานะการคลัง มีความสำคัญต่อการพิจารณาเพิ่มอันดับ หรือลดอันดับความน่าเชื่อถือ
ปัจจัยสำคัญที่จะทำให้ Fitch ปรับเพิ่มอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating) ของประเทศไทย คือ การลดลงของสัดส่วนหนี้ภาครัฐบาลต่อจีดีพี (General Government Debt to GDP) การลดการขาดดุล ตลอดจนการเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างมีศักยภาพในระยะปานกลาง

ขณะที่ปัจจัยสำคัญที่อาจทำให้ Fitch มีการปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ คือ การไม่สามารถรักษาเสถียรภาพทางการคลัง ความไม่แน่นอนทางการเมืองที่ส่งผลต่อการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจและส่งผลต่อการเติบโตหรือการฟื้นตัวของภาคการท่องเที่ยว

หากพิจารณาหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี และเม็ดเงินเร่งตัวขึ้นต่อเนื่อง สาเหตุสำคัญมาจากรัฐบาลมีการกู้เงินเพื่อมาสมทบ หรือ ปิดงบประมาณในแต่ละปี ในขณะที่รายได้ของรัฐบาลที่มาจากภาษีน้อยกว่ารายจ่าย

รัฐบาลต้องกู้เงิน ด้วยการทำงบประมาณ “ขาดดุล” มายาวนานกว่า 10 ปี ตั้งแต่ปี 2550 เป็นต้นมา จนกระทั่งรัฐบาลต้องขยายเพดานก่อหนี้เพิ่มเป็น 70% ของจีดีพี

ดังนั้น ประชาชนต้องติดตามการใช้จ่ายของรัฐบาลอย่างใกล้ชิด เพราะรัฐบาลทุกรัฐบาลมีการใช้นโยบายแบบ “ประชานิยม” ต่อเนื่องยาวนานเกือบ 20 ปี และทุกรัฐบาลก็มักจะให้สัญญาว่าจะรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด แต่ในที่สุดก็ไม่สามารถทำได้

หากแนวโน้มยังเป็นเช่นนี้ต่อไป เศรษฐกิจไทยอาจหลีกเลี่ยงไม่พ้นเส้นทางเดียวกันกับหลายประเทศที่ใช้นโยบายในลักษณะนี้เพื่อหวังผลทางการเมือง ดังตัวอย่างหลายประเทศในลาตินอเมริกา และประเทศยุโรปบางประเทศ ที่กำลังเผชิญกับวิกฤติอยู่ในปัจจุบัน