แม้ “กรุงเทพมหานคร” จะมีรูปแบบเป็น “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” ที่แตกต่างจากจังหวัดอื่น ๆ มีกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และยังมีรูปแบบการบริหารกรุงเทพมหานครยังเป็น “ระบบชั้นเดียว” คือ เป็นองค์กรปกครองเดียวที่รับผิดชอบดูแลพื้นที่กรุงเทพมหานครทั้งหมด ขณะที่พื้นที่จังหวัดอื่น ๆ มีระบบการปกครองท้องถิ่นสองชั้นรองรับ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดในระดับบน ส่วนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลในระดับล่าง
แต่ในมุมมองของนักรัฐศาสตร์ ที่ศึกษาเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นและการกระจายอำนาจการปกครอง ผศ.อรทัย ก๊กผล รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า เห็นว่า โดยอำนาจหน้าที่ที่กรุงเทพมหานครมีอยู่ในปัจจุบันนั้น ไม่ได้มีลักษณะที่ “พิเศษ” เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาสำคัญ ๆ ของกรุงเทพมหานครได้อีกต่อไป โดยตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ การแก้ไขปัญหาฝุ่น PM2.5 เพราะกรุงเทพมหานครไม่มีอำนาจสั่งการหน่วยงานอื่น ๆ ที่กำกับดูแลและมีส่วนสำคัญในการลดหรือเพิ่มฝุ่นละอองขนาดเล็ก โดยเฉพาะปัญหาจราจร เพราะไม่สามารถสั่งการให้ลดการใช้รถยนต์ส่วนตัวได้ ไม่สามารถสั่งห้ามและระงับการใช้รถยนต์ที่มีควันดำได้ ไม่สามารถควบคุมคุณภาพของรถเมล์ทั้งของ ขสมก. และเอกชนได้ เพราะไม่ได้เป็นผู้กำกับดูแลโดยตรง ระบบขนส่งมวลชนเพียงอย่างเดียวที่ กทม.พอจะดูแลได้ ก็คือ ระบบรถไฟฟ้าบีทีเอสเท่านั้น
ผศ.อรทัย เห็นว่ารูปแบบการปกครองแบบ “ชั้นเดียว” ทำให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต้องรับผิดชอบการบริหารพื้นที่มากถึงกว่า 1,568 ตารางกิโลเมตร ซึ่งเป็นพื้นที่ที่กว้าง และกรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวงที่มีปัญหาที่ซับซ้อน ยิบย่อย ทำให้ผู้ว่าฯ กทม. ต้องใช้เวลาไปกับการแก้ปัญหาแบบ “วันต่อวัน” ขาดการวางยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาในระยะยาว ซึ่งในระยะยาวอาจจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้มีรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับล่าง ทำงานอย่างเชื่อมประสานกับ กทม. เพื่อให้การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และมียุทธศาสตร์รองรับในระยะยาวมากขึ้นด้วย ไม่เช่นนั้นก็จะพบกับปัญหาในรูปแบบเดิม ๆ
ทั้งนี้ หากพิจารณาจากแนวทางการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก ในช่วงต้นปี 2562 ที่ผ่านมา จะพบว่า ผู้ว่าฯ กทม. ทำได้เพียงเพิ่มจุดตรวจจับควันดำ ซึ่งก็ต้องตั้งจุดร่วมกับตำรวจ และกรมการขนส่งทางบก ตรวจจับรถโดยสารขององค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ ไม่ให้มีรถควันดำวิ่งโดยเด็ดขาด ซึ่งรถประจำทาง ของ ขสมก.ก็เป็นรัฐวิสาหกิจที่สังกัดกระทรวงคมนาคม ไม่ใช่ กทม.
ส่วนการตรวจสอบรถส่วนบุคคล หรือวางมาตรการอื่น ๆ เพื่อจูงใจให้ประชาชนลดการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลแล้วหันมาใช้ระบบขนส่งมวลชน กทม.ก็ไม่มีอำนาจสั่งการเช่นกัน ขณะที่ปัญหาฝุ่นละออง และควันจากโรงงานอุตสาหกรรม ก็ทำได้เพียงขอความร่วมมือจากโรงงานอุตสาหกรรมเท่านั้น
หากปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ก็ต้องรอให้มีการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นกรณีเร่งด่วนพิเศษ เพื่อเสนอแนวทางในการแก้ไขปัญหาต่อนายกรัฐมนตรีเป็นการเร่งด่วน ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าอำนาจในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กในกรุงเทพมหานคร ยังต้องพึ่งพาการบริหารราชการส่วนกลางจากรัฐบาลเป็นสำคัญ ซึ่งไม่สามารถตอบสนองกับปัญหาได้ทันท่วงที
ในอนาคตอันใกล้ ผศ.อรทัยเห็นว่า จำเป็นจะต้องแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้กรุงเทพมหานครมีอำนาจหน้าที่ที่สอดรับกับปัญหาต่าง ๆ โดยเฉพาะปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมของกรุงเทพมหานคร ซึ่งกำลังเป็นปัญหาสำคัญ ส่งผลกระทบในวงกว้าง และเป็นโจทย์หลักในการพัฒนา “เมืองหลวง” ของประเทศที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
