NBTC Policy Watch เปิดผลวิจัย 4 จี ชี้ กสทช.กำหนดราคาเริ่มประมูลต่ำเกินไป
โครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) เปิดผลวิจัย 4 จี ชี้ กสทช.กำหนดราคาเริ่มประมูลต่ำเกินไป พร้อมแนะรวบ 2 คลื่น 1800 MHz และ 900 MHz ประมูลพร้อมกัน
นายพรเทพ เบญญาอภิกุล นักวิจัยของโครงการฯ เปิดเผยว่า ในการประมูลคลื่น 4G หรือความถี่ย่าน 900 MHz และความถี่ย่าน 1800 MHz ประเภทละ 2 ใบอนุญาต โดยความเห็นของโครงการต่อเกณฑ์การประมูลในครั้งนี้ตั้งข้อสังเกตในหลายประเด็น ได้แก่ ประเด็น "ขนาดของชุดคลื่น" ซึ่งคลื่นความถี่ 900 และ 1800 MHz มีจำนวนชุดคลื่นความถี่หรือใบอนุญาตเท่ากัน คือ 2 ชุด แต่มีขนาดของชุดคลื่นต่อใบอนุญาตมีขนาดไม่เท่ากัน กล่าวคือใบอนุญาตคลื่น 900 MHz มีขนาดชุดความถี่ชุดละ 10 MHz ในขณะที่คลื่น 1800 MHz ใบอนุญาตมีขนาดชุดความถี่ (blocks) ชุดละ 12.5 MHz หรือ 15 MHz แล้วแต่กรณี ซึ่งขนาดของชุดคลื่นในการประมูลนี้มีขนาดใหญ่กว่าเมื่อครั้งประมูล 3G ที่แบ่งเป็น 9 ชุดคลื่นความถี่ แต่ละชุดมีขนาด 5 MHz ทางโครงการมีความเห็นว่า กสทช.อาจมีตั้งใจให้จำนวนใบอนุญาตมีจำนวนน้อยกว่าจำนวนผู้เข้าประมูล แต่การกำหนดให้ชุดคลื่นความถี่มีขนาดใหญ่อาจมีผลกระทบต่อประสิทธิภาพของการจัดสรรคลื่นความถี่ เนื่องจากจะปิดโอกาสการเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ ขณะที่ผู้ประมูลขาดความยืดหยุ่นในการปรับขนาดคลื่นความถี่ที่ต้องการถือครอง และการกระจายการถือครองคลื่นไม่ได้ใช้กลไกตลาดในการตัดสินอย่างเต็มที่
ส่วนประเด็น " ลำดับการประมูล" เห็นว่า เนื่องจากคลื่น 900 MHz และ 1800 MHz จะถูกจัดการประมูลแยกกัน โครงการฯ เห็นว่าลำดับการประมูลก่อนหลังจะมีผลต่อการผลลัพธ์การประมูล กล่าวคือคลื่นความถี่ที่ถูกประมูลรอบแรก ผู้ประมูลจะมีข้อมูลน้อยกว่าและทำการตัดสินใจโดยไม่ทราบข้อมูลราคารอบหลัง การประมูลที่ไม่พร้อมกันเป็นการจำกัดความสามารถในการทดแทนกัน (substitutability) ของคลื่นความถี่ ราคาการประมูลของคลื่นความถี่ทั้งสองอาจไม่สะท้อนมูลค่าคลื่นโดยเปรียบเทียบที่แท้จริง เพราะคลื่นทั้งสองไม่ได้ถูกจัดสรรใน “ตลาด” เดียวกัน การจัดสรรที่ไม่พร้อมกันทำให้ผู้ประกอบการจัดแพคเกจ หรือ "พอร์ต" ของการถือครองคลื่นที่เหมาะสม (carrier aggregation) ได้ยาก นอกจากนี้ ผู้เข้าประมูลอาจเกิดแรงจูงใจในการดันราคาคลื่นความถี่ที่ตนเองไม่ได้ต้องการอย่างแท้จริงให้สูงขึ้น เพื่อลดการแข่งขันในคลื่นความถี่ที่ตนต้องการ
ขณะที่ประเด็น "ราคาตั้งต้นการประมูล" กสทช.ว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาให้ศึกษากำหนดราคาตั้งต้นการประมูล บริษัทที่ปรึกษาที่ กสทช.ว่าจ้างได้ประเมินมูลค่าคลื่นด้วยวิธีเทียบเคียง (Benchmark) กับผลการประมูลในประเทศต่างๆ โดยกำหนดว่ามูลค่าประเมินใบอนุญาตคลื่น 900 MHz คือ 16,080 ล้านบาท, มูลค่าประเมินใบอนุญาตคลื่น 1800 MHz คือ 19,890 ล้านบาท หรือ 16,575 ล้านบาท แล้วแต่กรณี บริษัทที่ปรึกษาเสนอให้กำหนดราคาตั้งต้นเป็น 70% ของมูลค่าดังกล่าว, ราคาตั้งต้นใบอนุญาตคลื่น 900 MHz คือ 11,260 ล้านบาท และราคาตั้งต้นใบอนุญาตคลื่น 1800 MHz คือ 13,920 ล้านบาท หรือ 11,600 ล้านบาท แล้วแต่กรณี ทางโครงการมีความเห็นว่า กสทช.ไม่ได้เปิดเผยรายงานฉบับสมบูรณ์ และวิธีการคำนวณ ทำให้ยากต่อการตรวจสอบ อย่างไรก็ดี หากเปรียบเทียบกับราคาตั้งต้นการประมูล 3G คลื่น 2100 MHz (ศึกษาโดย คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬา) พบว่าราคาตั้งต้น/MHz ของคลื่น 900 มีมูลค่าต่ำกว่าในกรณีคลื่น 3G 2100MHz ทั้งที่คลื่น 900 มีมูลค่าทางธุรกิจสูงกว่า และเงื่อนไขการขยายโครงข่ายที่ผ่อนคลายกว่า ในกรณีของคลื่น 1800 ราคาตั้งต้น/MHz มีมูลค่าใกล้เคียงกรณีคลื่น 3G 2100MHz ทั้งที่ใบอนุญาตคลื่น 1800 มีอายุมากกว่า 4 ปี และเงื่อนไขการขยายโครงข่ายที่ผ่อนคลายกว่า อย่างไรก็ดี ราคาตั้งต้นอาจไม่ใช่ประเด็นที่สำคัญนักถ้าการประมูลมีการแข่งขัน
ประเด็น "การจำกัดการถือครอง" (Spectrum Cap) ซึ่ง กสทช.จำกัดการถือครองคลื่นความถี่ของผู้ประกอบการแต่ละรายไม่เกิน 60 MHz นับรวมทั้งคลื่นจากระบบใบอนุญาต และระบบสัมปทาน หากเกินต้องมีการคืนคลื่นเท่ากับส่วนที่ประมูลได้ และถ้าคลื่นที่ต้องการส่งคืนเป็นคลื่นจากสัญญาสัมปทานให้ส่งคืนเจ้าของสัมปทาน ต่อประเด็นนี้โครงการมีความเห็นว่าแนวคิดการมี spectrum cap ก็เพื่อป้องกันการกักตุนคลื่นของรายใหญ่รายเล็กเกิดไม่ได้ แต่มีข้อเสียคือจะส่งผลลดการแข่งขันในการประมูล การที่ กสทช.กำหนด spectrum cap แต่ไม่มีแนวส่งเสริมผู้ประกอบการรายใหม่ให้มีโอกาสเข้าสู่ตลาดอย่างจริงจังอาจทำให้ไม่เกิดประโยชน์
นอกจากนี้ เป็นที่น่าสงใสว่า นโยบาย spectrum cap 60 MHz จะเป็นนโยบายต่อเนื่องไปในอนาคตหรือไม่ หรือเฉพาะแค่ชั่วคราวในการประมูลสองครั้งนี้เท่านั้น นโยบาย spectrum cap ควรเป็นนโยบายกำกับดูแลการแข่งขัน ซึ่งควรจะมีกฎเกณฑ์กำหนดล่วงหน้าอย่างชัดเจน แต่ กสทช. กลับเลือกให้ปรากฏอยู่ในเกณฑ์การประมูล อีกทั้งตัวเลข 60 MHz ยังไม่มีงานศึกษาที่เป็นวิชาการรองรับ โดยประเด็นต่อมา คือการต้องคืนคลื่นทำให้สิทธิของสัมปทานสิ้นสุดลง ตามมาตรา 80 ของ พรบ.ประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 หรือไม่? โดยเจตนารมณ์ของการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานมาสู่ระบบใบอนุญาต คลื่นความถี่ไม่ควรจะต้องกลับไปที่หน่วยงานเจ้าของสัมปทานอีก
ทั้งนี้ หากพิจารณาแนวโน้มในต่างประเทศจะพบว่ามีการผ่อนคลายเงื่อนไข spectrum cap ตามการเพิ่มขึ้นของความต้องการใช้งาน ส่วนใหญ่ไม่มีการกำหนด spectrum cap ในลักษณะขนาดรวม (aggregate) ในขณะที่ประเทศที่มีการกำหนด spectrum cap เกือบทั้งหมดมีเงื่อนไขที่ผ่อนคลายกว่ามาก เช่น สหราชอาณาจักร กำหนดที่ 105 Mhz, อาร์เจนติน่า 50 MHz, บราซิล 125 MHz, ชิลี 100 MHz, เอกวาดอร์ 65 MHz, เม็กซิโก 80 MHz และเปรู 100 MHz เป็นต้น ซึ่งประเทศไทยอยู่ในช่วงเริ่มต้นการเปลี่ยนผ่าน มีการประมูลคลื่นความถี่ไปจำนวน 45 MHz เท่านั้น ทางโครงการเห็นว่าการกำหนด spectrum cap ในช่วงดังกล่าวโดยไม่มีแนวทางการส่งเสริมการแข่งขันจะไม่ทำให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างแท้จริง
นายพรเทพ กล่าวอีกว่า ทางโครงการได้นำเสนอข้อเสนอสำหรับการประมูล 4G ที่ให้ กสทช.พิจารณา ได้แก่ 1. ขอให้เปิดเผยผลการศึกษาการประเมินราคาตั้งต้นการประมูลให้สาธารณะเข้าถึง ซึ่งเป็นไปตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ 2. การประมูลทั้งสองคลื่นความถี่พร้อมกันในครั้งเดียว (multi-band auction) ซึ่งราคาสะท้อนการทดแทนของคลื่นความถี่ และผู้ประกอบการสามารถกำหนดสัดส่วนคลื่นความถี่ที่ตนต้องการถือ ด้วยกลไกตลาด 3. แบ่งชุดคลื่นความถี่ขนาด 2x5MHz (นั่นคือจะมี 4 ชุดคลื่นสำหรับคลื่น 900 และ 5-6 ชุดคลื่นสำหรับ คลื่น1800 แล้วแต่กรณี) ซึ่งผู้ประกอบการสามารถเลือกจำนวนคลื่นที่ตนเองต้องการถือครองอย่างเหมาะสมตามกลไกตลาด ทั้งช่วยเปิดโอกาสให้ผู้เล่นรายใหม่เข้าสู่ตลาดได้ง่ายขึ้น โดย กสทช.อาจจำกัดไม่ให้ผู้ประกอบการรายใดถือครองเกิน 2 ชุดคลื่นความถี่ (10MHz) สำหรับคลื่น 900 และ 3 ชุดคลื่นความถี่ (15 MHz) สำหรับคลื่น 1800 4. ยกเลิกข้อกำหนด spectrum cap จากเกณฑ์การประมูล ทำการศึกษาถึงระดับ spectrum cap ที่เหมาะสมด้วยวิธีที่เป็นวิชาการ และรับฟังความคิดเห็นเพื่อจัดทำเป็นหลักเกณฑ์กำกับดูแลตามกระบวนการต่อไป
