ภายหลังที่ประชุมร่วมรัฐสภามีมติรับหลักการร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 18 พ.ย. ที่ผ่านมา โดยมีสาระสำคัญ คือความเห็นร่วมที่จะตั้ง "สภาร่างรัฐธรรมนูญ" ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ นับว่ากระบวนการเปิดทางไปสู่การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 21 ของประเทศไทยได้เริ่มขึ้นแล้ว
การเริ่มต้นครั้งนี้เกิดขึ้นในสถานการณ์และสภาพแวดล้อมที่ "ไม่ปกติ" เริ่มตั้งแต่ในระหว่างที่รัฐสภากำลังประชุมเพื่อพิจารณาญัตติเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้ง 7 ญัตติ เมื่อวันที่ 17 พ.ย. ด้านนอกรัฐสภาบริเวณถนนสามเสน แยกเกียกกายมีการชุมนุมของกลุ่ม "ราษฎร" ที่เรียกร้องให้มีการรับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับไอลอว์ หรือ โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน ที่ประชาชนจำนวน 98,071 รายชื่อร่วมกันเข้าชื่อเสนอร่าง
หลังชุมนุมยืดเยื้อกว่า 7 ชั่วโมง มีความพยายามจะสลายการชุมนุม โดยใช้วิธีการฉีดน้ำแรงดันสูงผสมสารเคมี ใช้แก๊สน้ำตา มีเสียงดังคล้ายประทัดดังขึ้นหลายครั้ง และเกิดการปะทะระหว่างผู้ชุมนุมกลุ่ม "ราษฎร" กับกลุ่มเสื้อเหลือง "ไทยภักดี" ข้อมูลจากศูนย์เอราวัณ สำนักการแพทย์ กรุงเทพมหานคร (กทม.) ระบุว่า มีผู้บาดเจ็บจากเหตุการณ์ดังกล่าวรวม 55 คน
การลงมติในวันต่อมาเป็นไปตามความคาดหมาย คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับไอลอว์ไม่ผ่านการพิจารณาจากที่ประชุมร่วมรัฐสภา โดยสมาชิกรัฐสภาส่วนใหญ่ใช้วิธีการ "งดออกเสียง" มากถึง 369 คน "รับร่าง" 212 คน แบ่งออกเป็น ส.ส.209 คน และ ส.ว. 3 คน (คะแนนรับร่างไม่ถึง 366 คน กึ่งหนึ่งของสมาชิกที่มีอยู่ของสองสภา 732 เสียง) และ "ไม่รับร่าง" 139
การ "ไม่รับ" ร่างรัฐธรรมนูญฉบับไอลอว์ ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ เปิดทางให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจากการเลือกตั้ง ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้ทุกหมวดทุกมาตรา แต่กลับ "รับ" ร่างรัฐธรรมนูญฉบับของพรรคร่วมรัฐบาล ซึ่งแม้จะมีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ก็มีการระบุไว้อย่างชัดเจนว่า หากการแก้ไขในบางหมวด เช่น หมวดพระมหากษัตริย์ จะมีผลทำให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้น "ตกไป"
ประเด็นนี้ได้กลายเป็นประเด็นหลักที่กลุ่ม "ราษฎร" เห็นว่าไม่สอดคล้องกับข้อเสนอให้ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ และเมื่อไม่มีพื้นที่ในรัฐสภาที่เปิดโอกาสให้พูดคุยเรื่องนี้ ก็มีความจำเป็นต้องลงถนนกันต่อไป จนนำมาสู่การชุมนุมที่สี่แยกราชประสงค์ในวันที่ 18 พ.ย. และการชุมนุมอย่างต่อเนื่องในเวลาต่อมา
แก้ไข ม.256 และเพิ่มหมวด 15/1
หลังจากรับหลักการร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญวาระแรกแล้ว ได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 กำหนดระยะเวลาศึกษา 45 วัน โดยนายวิรัช รัตนเศรษฐ์ ประธานวิปรัฐบาล ได้รับเลือกให้เป็นประธาน กมธ.ฯ และได้ให้แนวทางการทำงานไว้ว่า จะไม่แตะต้อง หมวด 1 บททั่วไป และ หมวด 2 พระมหากษัตริย์ และอีก 38 มาตราที่เกี่ยวข้องกับพระราชอำนาจ รวมทั้งไม่แก้ไขบทเฉพาะกาลที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560
นายวิรัช ยังให้ความเห็นว่า หากแก้ไขรัฐธรรมนูญมากจนเกินไป โอกาสที่จะผ่านก็ยากและอาจจะไม่ได้อะไรเลย จึงควรแก้แต่พอดีๆ เพื่อให้ผ่าน "บางครั้งน้ำครึ่งแก้วยังดีกว่าไม่มีเลย การแก้ได้ 4-5 ประเด็น ยังดีกว่าไม่ได้แก้สักประเด็น" นายวิรัชย้ำว่าการทำหน้าที่ของสภาฯ หากฟังแต่เสียงข้างนอกสภาฯ ก็จะไม่เป็นตัวของตัวเอง และหากรับฟังความเห็นมาแล้วคนที่ตัดสินในท้ายที่สุดก็คือเสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภา
แม้ว่าตัวแทนคณะกมธ.ฯ จากฝ่ายค้าน ได้มีมติร่วมกันว่าจะผลักดันให้คณะกมธ.ฯ นำร่างฉบับไอลอว์กลับเข้าสู่การพิจารณาในชั้น กมธ.อีกครั้ง แต่ภายหลังการประชุมคณะกมธ.ฯ ครั้งล่าสุด วันที่ 4 ธ.ค.ที่ผ่านมา หลังคณะกมธ.ฯ เชิญตัวแทนจากไอลอว์มาชี้แจงแต่ก็ไม่สามารถนำรร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับไอลอว์กลับมาพิจารณาได้
นายสิริ เจนจาคะ โฆษกคณะกมธ.ฯ ระบุว่า ตัวแทนของไอลอว์ไม่สามารถโน้มน้าวคณะกมธ.ฯ ได้ ดังนั้นจึงเหลือเพียงร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับของรัฐบาลและฝ่ายค้านที่ผ่านการรับหลักการในวาระแรกมาแล้วเท่านั้น
"ไอลอว์" เกาะติดการเลือก ส.ส.ร.
นายจอน อึ๊งภากรณ์ ผู้อำนวยการไอลอว์ กล่าวถึงการรวบรวมรายชื่อประชาชน 100,732 รายชื่อ ซึ่งเสนอต่อรัฐสภาแล้วมีรายชื่อที่ผ่านการตรวจสอบรวม 98,071 รายชื่อ โดยใช้เวลาเพียง 43 วัน จากที่คาดว่าจะใช้เวลานาน 2-3 ปี ว่าเป็นการสะท้อนให้เห็นว่าประชาชน "ต้องการการเปลี่ยนแปลง" โดยเฉพาะพลังของคนหนุ่มสาวทั่วประเทศ ซึ่งไม่แตกต่างกับในยุค 14 ตุลา 2516 พร้อมยืนยันความสำคัญของสภาร่างรัฐธรรมนูญว่าต้องมาจากการเลือกตั้ง และประเทศไทยต้องการรัฐธรรมนูญที่มีโครงสร้างเป็นประชาธิปไตยมากกว่านี้
ขณะที่ นายยิ่งชีพ อัชฌานนท์ ผู้จัดการไอลอว์ 1 ใน 3 ตัวแทนของผู้เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญที่ได้เข้าอภิปราย เพื่อชี้แจงถึงหลักการและเนื้อหาในร่างแก้ไขฯ ต่อที่ประชุมร่วมรัฐสภา กล่าวว่า แม้ร่างของไอลอว์ที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อจะ "ตกไป แต่อยากให้ทุกคนภาคภูมิใจ" ที่ได้ใช้สิทธิเสนอร่างรัฐธรรมนูญ และร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การแก้ไขรัฐธรรมนูญของไทยและสิ่งที่เกิดขึ้นในระหว่างการรวบรวมรายชื่อประชาชนถือเป็นปรากฏการณ์ที่ยิ่งใหญ
การที่มี ส.ว. 3 คน คือ นายเนาวรัตน์ พงษ์ไพบูลย์ นายพิศาล มาณวพัฒน์ และนายพีระศักดิ์ พอจิต ลงมติ "รับร่างรัฐธรรมนูญ" ก็เป็นเรื่องที่อยู่นอกเหนือความคาดหมาย เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอมีข้อเสนอให้ยกเลิกวุฒิสภาด้วย
นายยิ่งชีพ คาดเดาว่า หากร่างฯฉบับรัฐบาลผ่านการพิจารณาและมีการตั้ง ส.ส.ร. ก็จะมี ส.ส.ร. 50 คน ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่ที่อยู่ในมือรัฐบาล ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญที่ได้จาก ส.ส.ร.ชุดนี้ อาจจะไม่แตกต่างไปจากเดิมเลย ดังนั้นการเคลื่อนไหวของประชาชนนอกสภาจึงยังมีความจำเป็น หากมีการตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร. ขึ้นแล้ว ก็จะติดตามตรวจสอบ ส.ส.ร. ที่ได้มามีความชอบธรรมหรือไม่ หากมีเรื่องไม่น่าไว้วางใจก็อาจจะทำเวทีคู่ขนานไปกับสภาร่างรัฐธรรมนูญ ทำข้อมูลเผยแพร่ให้ความรู้ประชาชนอย่างต่อเนื่องต่อไป
ปัญหากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ
ประเทศไทยมีการยกร่างรัฐธรรมนูญโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญมาแล้วหลายครั้ง และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาแล้วมากถึง 20 ฉบับ ฉบับหนึ่งที่ได้รับการยอมรับและมีภาคประชาชนเข้าร่วมในกระบวนการยกร่างฯมากที่สุดคือรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งมีนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการยกร่างฯ
นายอานันท์ ได้ให้ความเห็นในระหว่างร่วมเวทีอภิปราย เรื่อง "จากรุ่นแอนะล็อกสู่ยุคดิจิทัล เราจะลดช่องว่างการสื่อสารด้วยความจริงและความงามได้อย่างไร" ในเดือน ต.ค.ที่ผ่านมา ถึงกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญว่า การร่างรัฐธรรมนูญต้องทำทุกอย่างให้เป็น inclusive คือ ประชาชนต้องมีส่วนร่วมด้วยทั้งในเรื่องวิธีคิดและจุดมุ่งหมาย โดยไม่ดูถูกประชาชนและเด็กรุ่นใหม่ การจะอยู่ร่วมกันต้องเปิดใจกว้าง อะลุ่มอะหล่วยเข้าใจกัน ไม่เห็นด้วยก็ได้แต่ต้องเข้าใจว่าทำไมอีกฝ่ายจึงคิดอย่างนั้น
นายอานันท์ ยังต้องข้อสังเกตด้วยว่า ปัญหาของรัฐธรรมนูญไทย คือ ถูกเขียนด้วยนักกฎหมาย ในขณะที่ในหลายประเทศ เช่น อังกฤษ และอเมริกา รัฐธรรมนูญถูกเขียนขึ้นโดยนักคิด (Thinker) และคนที่เป็นนักต่อสู้เพื่อสิทธิของราษฎรอย่างแท้จริง
บุคคลกลุ่มนี้จะเป็นผู้เริ่มวางหลักการใหญ่ๆ ไว้ก่อน แล้วให้นักกฎหมายไปเขียนตามหลักการที่กำหนดไว้ โดยเขียนให้มีช่องโหว่น้อยที่สุด แล้วมาช่วยกันคิดช่วยกันดู ซึ่งเมื่อย้อนไปถึงกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญโดย ส.ส.ร. ปี 2540 ก็รู้สึกว่าตั้งต้นไม่ถูก เพราะไม่ได้เริ่มเขียนความตกลงสำคัญๆ ร่วมกันไว้ก่อน และปล่อยให้มีการเขียนกฎหมายลูกโดยนักการเมืองในภายหลัง ซึ่งกฎหมายลูกก็ไม่ได้เป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญที่วางไว้
ความเห็นของ นายอานันท์ สะท้อนให้เห็นว่าบางทีการปล่อยให้อำนาจในการเขียนรัฐธรรมนูญเป็นของนักกฎหมาย และกฎหมายลูกเขียนโดยนักการเมือง โดยที่ภาคประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมเกี่ยวข้องตั้งแต่ต้นจนจน อาจจะเป็นปัญหาสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญไทยแต่ละฉบับ "อายุสั้น" คือเฉลี่ยฉบับละ 4 ปีเศษเท่านั้น
กติกาสูงสุดถูกหักล้างด้วย "รัฐประหาร"
ในจำนวนรัฐธรรมนูญทั้งหมด 20 ฉบับ ตั้งแต่ปี 2475 จนถึงปัจจุบัน มีรัฐธรรมนูญที่ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารรวม 9 ฉบับ โดยเฉพาะตั้งแต่หลังปี 2500 เป็นต้นมา ไม่เคยมีการรัฐประหารครั้งใดที่ไม่ยกเลิกรัฐธรรมนูญ และในระยะเวลา 88 ปีที่ผ่านมานับจาก 2475 ประเทศไทยมีการรัฐประหารมาแล้วรวม 13 ครั้ง
โดยปกติรัฐธรรมนูญชั่วคราว หรือ ธรรมนูญการปกครอง ที่เกิดขึ้นหลังรัฐประหารส่วนใหญ่จะมีอายุไม่ยืนยาว เช่น ธรรมนูญปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 บังคับใช้เพียง 9 เดือน 9 วัน หรือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 มีอายุการเพียง 10 เดือน 24 วันเท่านั้น
แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ในยุคของ คสช.มีอายุนานถึงกว่า 2 ปี 8 เดือน ก่อนจะมีรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่อายยาวนานกว่าปกติ อายุน้อยกว่ารัฐธรรมนูญชั่วคราวเพียงฉบับเดียวคือ ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2502 ในสมัยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์
ข้อสรุปบางส่วนจากหนังสือ "รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ความเป็นมาและสาระสำคัญ" โดย ผศ.ดร.บัณฑิต จันทร์โรจนกิจ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ระบุว่า ประเทศไทยยึดเอารัฐธรรมนูญเป็นกติกาหรือข้อตกลงสูงสุดในการประเทศ แต่ก็เป็นกติกาที่ "ถูกหักล้าง" ด้วยการรัฐประหารครั้งแล้วครั้งเล่า
"แม้จะมีความต้องการให้รัฐธรรมนูญมีความคงทนถาวร แต่มักเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่นำไปสู่การรัฐประหาร แม้ในชั้นหลังจะพยายามสร้างความชอบธรรมโดยการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการลงประชามติก็ตาม แต่มิได้ยั่งยืน แต่ผันผวนไปตามความตึงเครียดทางการเมือง"
นี่อาจจะเป็นอีกบทสรุปหนึ่งที่บ่งบอกถึงอนาคตของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 21 ที่เกิดขึ้นท่ามกลางความตึงเครียดทางการเมืองในขณะนี้